作者：阿文 知产财经全媒体 IPE@ipeconomy.cn
2021年6月10日，我国《数据安全法》通过，并将于今年9月1日起正式实施，《数据安全法》第五章“政务数据安全与开放”对加强保护政务数据做出了专门规定，明确了政务数据所有权、数据的共享/开放边界以及政府的数据安全管理义务等问题，推进了政府开放数据进程。
什么是开放数据
开放数据是一类可以被任何人免费使用、再利用、再分发的数据，对开放数据的限制包括署名和使用类似协议的再分发，其特征有：（1）可获取性和可访问性；（2）再利用和再分发；（3）普遍参与性。[1]
开放数据主要是指政府开放数据。北京己任律师事务所合伙人薛颖律师在接受知产财经采访时介绍，政府信息公开制度保障了公民普遍的知情权，而政府开放数据制度则在保障公民知情权的基础上提出了更高的、特定的要求——以技术驱动为基础建构，侧重数据的利用和再利用，挖掘数据的潜在价值，进而为解决社会的各类问题提供资源和新思路。
企业是开放数据的积极使用者之一。薛颖律师指出，目前企业并没有被赋予普遍开放数据的义务（为满足上市披露义务、信用信息公示等法定义务的除外），但建立在开放数据基础上的商业活动日益频繁。以政府开放的企业信用信息为例，各级工商部门将应当公示的涉企信息归集至国家企业信用信息公示系统，系统为公众提供在线查询、数据接口、导出等服务，鼓励社会各方合法运用企业公示信息。我们所熟知的天眼查、企查查上所展示的基础企业信息，都是通过政府公开渠道获得的，包括国家企业信用信息公示系统、中国裁判文书网、国家知识产权局、市场监督管理局等，是典型的建立在政府开放数据基础上的信息服务模式和产品。
新冠疫情期间，公众从各大互联网平台接触到的各种制作精美、及时直观的疫情地图，其基础数据都是来源于各地方政府、卫健委公开开放的疫情数据。正是基于各地方政府及时开放疫情数据，我国才能充分发挥大数据技术优势，辅助展开有效的疫情防控工作。
开放数据的发展
进入21世纪后，发达国家最早认识到政府开放数据的重要性：一方面不仅能够实现政府透明化，满足公众知情权的诉求，另一方面政府数据本身具有巨大的潜在价值（包括社会治理层面的价值和商业价值），因此各国纷纷制定系列政策推动本国政府进行数据开放。
中国政府数据开放程度评估报告（来源：万维网基金会）
美国奥巴马政府2009年颁布《开放政府指令》，确定了“透明”“参与”“协同”三项原则，要求政府积极通过整合政府网站进行数据开放，增加更多的公众可访问的数据库。2019年，美国通过的《开放政府数据法》为美国政府数据开放制度提供了有力的法律保障和行为指引，规定的主要内容有：（1）联邦政府机构需要对收集的数据进行日常审查，除因个人隐私保护、知识产权限制、安全风险等因素不宜公开外，一般将政府数据开放；（2）建立全面的数据清单并定期维护，同时公开联邦数据目录与开放在线存储库；（3）设立首席数据官以及委员会制度；（4）建立了开放政府数据的报告及评估制度。[2]
随着开放政府理念的流行，国际约定成为各国政府开放数据建设的重要依据。2013年，美国、英国、俄罗斯等八国集团首脑在北爱尔兰峰会上签署《开放数据宪章》；2015年，智利、南韩等17个国家签署《国际开放数据宪章》，该宪章确立了开放数据的六大准则：默认开放、及时和全面、可获取和可使用、可比较和可互操作、改善政府治理和扩大公民参与、包容性发展和创新。[3]
我国开放数据起步较晚，政策文件中尚未出现“开放数据”字眼，但近两年实践发展迅速。根据万维网发布的各国政府数据开放程度评估排名报告，截止到2017年中国政府全球排名中等偏后，各项数据开放程度分数不高。[4]根据复旦大学数字与移动治理实验室发布的《中国地方政府数据开放报告》，截至 2021年4月底，我国已有174个省级和城市地方政府上线了数据开放平台，与2020年下半年相比，新增32个地方平台，我国46.29%的城市已上线了政府数据开放平台。短短几年内，中国政府在开放数据领域取得了长足的发展，“开放数据，蔚然成林”。
开放数据与数据安全、隐私保护
政府作为社会治理的主要实体，在日常管理过程中收集创建大量数据，数据安全不可忽视。根据我国《数据安全法》第39条的规定，国家机关应当依照法律、行政法规的规定，建立健全数据安全管理制度，落实数据安全保护责任，保障政务数据安全。一方面，我国各级政府开放数据目录尚待进一步统一、规范，数据从收集到发布的操作过程中权限安排较为模糊；另一方面，由于政府社会治理层面的重要地位，其创建的元数据集包含了大量涉国家安全、商业秘密和个人隐私的原始数据。这些原始数据对国家安全和社会稳定具有战略意义，如遭遇数据泄露事件，带来的社会负面影响将是相当严重的。政府除了应保障其收集的数据不被泄露外，还需保障其开放的数据不被篡改。
厘清政务数据的类型是开放的前提，政府不得开放涉国家秘密、商业秘密及个人隐私的数据。根据我国《数据安全法》第41条的规定，国家机关应当遵循公正、公平、便民的原则，按照规定及时、准确地公开政务数据，依法不予公开的除外；第42条的规定，国家制定政务数据开放目录，构建统一规范、互联互通、安全可控的政务数据开放平台。就政务数据类型而言，按重要程度可分为敏感数据和一般数据；按开放条件可分为无条件开放、有条件开放、不开放。
薛颖律师指出，涉及国家秘密、个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息的政务数据除要遵循我国《数据安全法》的保密义务之外，还应当厘清与《民法典》《网络安全法》《国家安全法》《保守国家秘密法》《刑法》《政府信息公开条例》和正在制定的《个人信息保护法》等法律的边界，解决好法律之间的适用和衔接问题。具体的问题有：针对涉国家秘密的政务数据，政府依法不得开放。如北京交通委员会会向公众开放北京市轨道站点信息、公交线路信息、路测停车位基础信息等，但基于国家安全考量不会也不能向公众开放国家领导人住所信息、保密单位位置信息等，当然，基于个人信息保护和企业信息自由决策权考量，无法律强制性规定亦无企业和个人知情同意的，他们的信息同样不可任意披露。针对涉个人隐私的政务数据，根据我国《民法典》第1032、1034条的规定，个人隐私及个人信息受到法律保护。事实上，对于政务数据中的涉个人信息从收集开始就要受到法律的限制。根据我国《网络安全法》第41条的规定，网络运营者收集、使用个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，公开收集、使用规则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经被收集者同意。该条同样适用于政府收集个人数据时。《政府信息公开条例（2019修订）》第15条明确规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。在进行政府开放数据时，应当对个人信息进行脱敏、匿名化处理，经处理后的数据不能再关联到个人，不再具有识别性。即使未涉及国家秘密、个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息的，也应考虑知识产权、合同承诺或其他法律规定等因素，避免在利益保护顾此失彼，在利益衡量上进退失据。
在政府信息公开制度的基础上，由“互联网+监管”加持的社会信用体系建设助推，我国政府公共数据开放近年来稳步推进，数据开放逐步从此前强调法治行政、公开行政，向兼顾提供依托数字技术的数据要素公共产品转型，实为社会治理理念和工具与时俱进的明智之举。但宏大改革进程的初期，仍存在制度改进的空间。对此，薛颖律师建议道，第一，细化《数据安全法》《政府信息公开条例》等法律法规对行政机关和具有管理公共事务职能的组织赋予的政务数据安全管理义务与责任，增强企业和个人对政府数据安全管理能力的信心，提高信息和数据上报的意愿。第二，明确、规范、统一在履行公共管理和服务职能过程中收集、处理各类数据资源的合法性依据和流程控制。行政机关和具有管理公共事务职能的组织与行政相对人或者管理相对人具有不对等的地位和话语权，应避免由此产生的数据收集、处理不规范的情况。第三，应明确、规范、统一数据处理的目的，特别是可能对企业、组织或者个人产生法律后果或负面评价的数据处理行为。如在我国正逐步发展、完善的社会信用体系制度下，某些行政检查、行政许可、行政处罚、判决执行记录在达到特定条件后可能会使相关企业或者个人被列入严重违法失信名单从而收到联合惩戒，但这些信息在收集时，提供者对收集的多重目的和不同政府部门间的广泛共享并未充分知情。一方面，相关行政机关和具有管理公共事务职能的组织应依据《数据安全法》《网络安全法》和即将三读的《个人信息保护法》等法律法规进一步落实基于全生命周期的数据合规；另一方面，广大企业、组织和个人亦应自己主动或者通过专业人士了解相关法律要求，对行政机关依法数据处理行为予以充分的理解和配合，对不规范或违法数据处理行为给予监督反馈，从而共同促进政府公共数据有序开放。
政务数据涉及领域广泛庞大，关乎社会国民经济的方方面面，潜在的治理价值和经济价值亟待挖掘。政务数据开放对建设法治国家、法治政府、法治社会具有重要意义，是激发企业创造、挖掘数据价值、发挥数据社会效应的重要手段。一方面政府应加大对开放政务数据的投入，建设更多的开放数据库，提高开放数据质量，更好地为企业提供数据接入服务；另一方面应注意保障数据安全，制定具体的政务数据开放目录，明确可开放数据的边界，避免造成数据开放与隐私保护的冲突。
注释:
[1] 开放知识基金，https://opendatahandbook.org/guide/zh_CN/what-is-open-data/.
[2] 从最新《开放政府数据法》看美国开放政府数据的思路，https://www.secrss.com/articles/12441.
[3] 国际政府数据开放的经验与启示 | WeCity观察，https://tisi.org/18534.
[4] 万维网基金会，https://opendatabarometer.org/country-detail/?_year=2017&indicator=ODB&detail=CHN.
京公网安备 11010502049464号