【原创】互联网平台互联互通热议背后的冷思考（一）

　　作者：李梅  中国信息通信研究院知识产权中心高级工程师 

　　最近有新闻报道阿里和腾讯将考虑互相开放彼此的生态系统， 新闻也多以“互联互通”来对两个平台的开放行为进行描述。作为电信网运营商行为规范的一个概念，为何在互联网平台经济中被热议、其背后的深层次原因到底是什么，本文将对此问题展开分析。

　　一、互联网平台经济中互联互通概念的引入

　　互联网平台互联互通的概念，来自于对电信网间互联互通（Interconnection）概念的移植。根据《公用电信网间互联管理规定》第五条的解释：“互联，是指建立电信网间的有效通信连接，以使一个电信业务经营者的用户能够与另一个电信业务经营者的用户相互通信或者能够使用另一个电信业务经营者的各种电信业务。互联包括两个电信网网间直接相联实现业务互通的方式，以及两个电信网通过第三方的网络转接实现业务互通的方式。”[1]可见电信网间互联互通的含义，主要指是通过电信网络的互联实现电信业务的互通。电信网间实现互联互通的必要性在于有效保障电信用户的通信覆盖要求、促进电信市场的有效竞争。

　　互联互通为主导的电信业务经营者[2]的一项强制性义务；对于非主导的电信业务经营者，在满足技术可行、经济合理、公平公正、相互配合的前提下实现互联互通。根据《中华人民共和国电信条例》第十七条的规定：“电信网之间应当按照技术可行、经济合理、公平公正、相互配合的原则，实现互联互通。主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联互通要求。”[3]即占据主导地位电信业务经营者必需承担互联互通的强制性义务，原因在于其控制了必要的基础电信设施，导致其对市场其他经营者的进入具有完全的决定权。非主导的电信业务经营者，在满足技术可行、经济合理、公平公正、相互配合的前提下实现互联互通，更多的是电信业务经营者基于普遍服务的社会责任，通过互联互通来保证用户高质量电信服务的可获得性。

　　互联网平台互联互通还未有明确的官方定义，现有学术讨论对其内涵与边界仍有较大分歧。2019年8月，国务院办公厅颁布《促进平台经济规范健康发展的指导意见》，其中较为明确的提出“尊重消费者选择权，确保跨平台互联互通和互操作”。但鉴于目前尚未出台相关实施细则或操作指南，对于互联网平台之间互联互通如何具体实现实践中还未有定论。2021年4月，国家市场监管总局对阿里巴巴集团控股有限公司发出《行政指导书》，在第十四条中提及“依法加大平台内数据和支付、应用等资源端口开放力度，充分尊重用户选择权，不得没有正当理由拒绝交易，促进跨平台互联互通和互操作。”可以看出政策和行政指导的目的是通过跨平台互联互通的实现，来促进消费者福利的实现，尤其是消费者选择权的实现；并通过互联网平台生态开放的实现，来促进平台经济发展成果的共享性和可获得性。现有学术研究中，对于互联网平台互联互通的内涵和具体操作并未达成共识，更多的是通过“互操作性”、“开放基础设施”、“数据可携带权”、“平台中立”等相关问题的探讨，来间接厘清互联互通在互联网平台经济中的内涵和边界。

　　二、互联网平台经济中互联互通概念引入原因分析

　　（1）市场经营者对“高价值渠道”使用的迫切需求

　　互联网平台经济虽然有一些不同于传统经济的特点如跨边网络效应、非对称定价结构等，但是对重要渠道价值的争夺仍是经营者核心竞争策略之一。因此无论是早期微软垄断案中，微软限制网景的推广渠道、将自身操作系统与其IE浏览器搭售行为，引起微软操作系统是否构成“必需设施”之争；还是近期的谷歌系列案件中，对谷歌的搜索引擎、安卓操作系统是否构成“公共运营商”（common carrier）或“公用事业”（public utility）之争，实质上都是互联网平台企业一贯的对“高价值渠道”之争。尤其是随着我国移动互联网用户规模增长逐渐放缓、经营者获客成本[4]逐年增高，而超级及头部互联网平台相关应用占据全部用户近80%的使用时长[5]的发展现状下，市场新进入者或者中小企业对于高价值渠道使用的需求则进一步迫切。

　　互联互通的概念一方面契合了互联网“开放、共享”的核心特质，与平台生态开放共享的目标导向一致；另一方面由于互联互通为主导的电信业务经营者的一项强制性义务，在对大型平台的义务要求上与反垄断意义上的“必需设施”[6]有一定程度的类似。而反垄断法意义上必需设施的认定具有较大的难度，因此将原有通信领域“互联互通”概念移植至互联网平台经济领域，反映了市场经营者希望可以借用具有较高渠道价值的一些互联网平台，分享这些平台的流量分发优势、促进自身业务的快速发展。 

　　（2）消费者福利内涵在竞争法中的不断丰富与拓展

　　在现有关于互联互通问题的讨论中，大部分文章都和反垄断法的适用、尤其是互联网平台是否构成“必需设施”的讨论结合在一起。在传统反垄断分析框架中，消费者福利与消费者最终承担的价格紧密相关。即消费者福利受损与否，以消费者是否承担了更高的价格来进行衡量。互联网平台经济时代，各国反垄断监管机构探索将消费者的自由选择权、对数据信息的控制权、隐私保护等纳入消费者福利的阐释范畴，“消费者福利”的内涵不断丰富。

　　具体包括其一，强调消费者选择权在消费者福利保护中的重要价值。如在在谷歌滥用其安卓操作系统市场支配地位案中，欧盟委员会认为因谷歌剥夺了“竞争对手创新的机会”，进而剥夺了消费者的选择、损害了消费者福利；在2021年8月19日最高人民法院关于适用《中华人民共和国反不正当竞争法》若干问题的解释（征求意见稿）》中，明确判定经营者应遵守商业道德的考量因素包括“对消费者知情权、选择权的影响”等。其二，尝试将消费者对自身数据控制权的保护，放置于反垄断法的保护框架之下。如在Facebook案中，德国反垄断执法机构认为Facebook在未征得用户有效同意的前提下，将其自有平台及其他第三方网站和软件收集的用户个人信息整合至Facebook账户，违反了《欧盟通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation, GDPR）以及一般的数据保护原则，剥夺了消费者对其数据的自主控制权，因此判定其构成垄断。随着消费者福利的内涵在互联网平台经济时代不断丰富，基于促进市场竞争、维护消费者有效选择权的“互联互通”，自然在互联网平台经济竞争法的适用的讨论中重新拥有了生命力。 

　　（3）互联网开放共享需求下的价值导向

　　由于平台所拥有的权力越来越大、生态特征越来越明显，为了更大促进社会总福利的实现，各国都普遍将平台生态开放共享作为价值导向，包括通过促进平台间的互操作性、赋予消费者数据可携带权等来进行相应规则的设计与具体行为的引导。在中国，2021年4月市场监管总局会同中央网信办、税务总局召开互联网平台企业行政指导会，会议明确指出平台企业要“严防系统封闭，确保生态开放共享”[7]；于近日正式发布的《个人信息保护法》，增设“个人信息可携带权” [8]，以破除个人信息流通障碍、有效增进平台间的竞争等。

　　在欧盟，监管机构认为促进平台经济市场的竞争、提高对消费者的隐私保护，关键在于确保用户多归属以及转换的可能性，因此一方面注重建立数据方面的规则如数据可迁移、不同应用的互操作性；另一方面，个案规制平台企业不当限制用户多归属的行为。如德国《数字竞争法》规定对竞争有至关重要跨市场影响的经营者的滥用行为之一，即为“拒绝或者阻碍商品、服务的相互操作性或者数据的可移植性从而阻碍竞争”；德国联邦卡特尔局（FCO）主席安德里雅思·蒙特（Andreas Mundt）认为，如果市场处于“封闭”状态，则监管机构就应当进行干预[9]。在美国，2021年6月美国国会众议院公布了五项以草案形式存在的法案，其中之一为《通过服务转换增强兼容性和竞争性》法案（Augmenting Compaibility and Competition by Enabling Service Switching Act，以下简称ACCESS法案），ACCESS法案通过明确用户拥有数据可携带权、平台应维护与促进与其竞争性企业或潜在竞争性企业应用的互操作性等方式，来促进平台经济的有效竞争。  

　　互联互通在电信网间的推动与实施，即是为了打破一家电信企业独大、促进电信市场有效竞争、并最终促进消费者福利的有效实现。如今互联网平台经济一些领域市场集中度较高、平台在生态内部拥有较大话语权；生态之间，不同生态“围墙高筑”现象现实存在。促进平台生态开放共享和互联互通之间具有价值导向的一致性，因此也成为如今的讨论热点。

　　三、小结

　　平台经济相关主体的业务已渗透进国民生活的各个领域，对国民衣食住行生活各个方面进行了全场景的覆盖。同时，平台经济对国民经济发展的贡献水平显著提高，占我国GDP的比重也逐年上升。面对平台经济健康发展的重要性逐渐突显、平台对消费者与平台内经营者的影响力逐渐加大的趋势，监管机构与学术界都在积极研究、探讨如何规范平台发展、促进平台相关主体共享平台经济的发展成果，因此互联互通等概念被大家广泛讨论。但互联互通作为从电信网移植过来的一个概念，其在互联网平台中的具体内涵、与互操作性与兼容性等概念的区别、适用所需的条件与标准等问题还未清晰，笔者将在下一篇文章中对此展开具体分析。