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关于《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》的说明
——2021年10月19日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上
国家市场监督管理总局局长 张 工
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院委托，现对《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》作说明。
一、修改的背景和过程
党中央、国务院高度重视强化反垄断和防止资本无序扩张。习近平总书记多次作出重要指示，强调反垄断、反不正当竞争是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求，要健全法律法规，加强对平台企业垄断的规制，坚决反对垄断和不正当竞争，要更好统筹发展和安全、国内和国际，促进公平竞争，反对垄断，防止资本无序扩张。李克强总理强调，国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，同时要依法规范发展，健全数字规则，坚决维护公平竞争市场环境。
反垄断法是市场经济的基础性法律制度。我国现行反垄断法自2008年施行以来，对于保护公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益、促进高质量发展等发挥了十分重要的作用。实践证明，现行反垄断法的框架和主要制度总体可行。同时，随着我国社会主义市场经济的发展，反垄断法在实施中也暴露出相关制度规定较为原则、对部分垄断行为处罚力度不够、执法体制需要进一步健全等问题。特别是随着平台经济等新业态快速发展，一些大型平台经营者滥用数据、技术、资本等优势实施垄断行为、进行无序扩张，导致妨碍公平竞争、抑制创业创新、扰乱经济秩序、损害消费者权益等问题日益突出，迫切需要明确反垄断相关制度在平台经济领域的具体适用规则，以加强反垄断监管。修改完善反垄断法，是我国社会主义市场经济发展的内在要求，是助力构建新发展格局的客观需要，十分必要也非常迫切，并分别列入全国人大常委会和国务院2021年立法工作计划。
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，市场监管总局起草了《中华人民共和国反垄断法（修订草案送审稿）》，并向社会公开征求意见。司法部征求了有关部门、省级政府和部分行业协会、企业的意见，并会同市场监管总局就有关问题多次沟通协调、反复修改完善，形成了《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》（以下简称草案）。草案已经国务院同意。
二、修改的总体思路和主要内容
在反垄断法修改过程中，主要遵循以下思路：一是深入贯彻落实习近平总书记关于强化反垄断和防止资本无序扩张的重要指示精神和党中央、国务院决策部署，确保修法工作的正确方向。二是坚持问题导向和目标导向，处理好规范与发展的关系，针对反垄断法实施中存在的突出问题，进一步完善反垄断相关制度，加大对垄断行为的处罚力度，为强化反垄断和防止资本无序扩张提供更加明确的法律依据和更加有力的制度保障。三是准确把握反垄断法作为基础性法律的定位和反垄断执法的专业性、复杂性等特点，在完善基本制度规则的同时，为制定反垄断指南和其他配套规定留出空间。
草案共27条，对现行反垄断法主要作了四个方面修改，内容如下：
（一）明确了竞争政策的基础地位和公平竞争审查制度的法律地位。草案在规定国家强化竞争政策基础地位的同时，规定国家建立健全公平竞争审查制度；行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。（第一条、第二条）
（二）进一步完善反垄断相关制度规则。草案总结反垄断执法实践，借鉴国际经验，对反垄断相关制度规则作了进一步完善，包括：增加规定经营者不得滥用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争（第三条）；规定经营者不得组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助（第七条）；建立“安全港”制度，规定达成垄断协议的经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准的，原则上不予禁止（第八条）；明确规定具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等设置障碍，对其他经营者进行不合理限制的，属于滥用市场支配地位的行为（第九条）；建立经营者集中审查期限“停钟”制度，规定在经营者未按规定提交文件、资料导致审查工作无法进行，以及出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实需要进行核实等情况下，国务院反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限（第十一条）；规定国务院反垄断执法机构应当依法加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查（第十二条）；为防止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，形成单一市场主体垄断，妨碍其他市场主体公平参与市场竞争，规定行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争（第十三条）。
（三）进一步加强对反垄断执法的保障。增加规定了反垄断执法机构依法对滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行调查时有关单位或者个人的配合义务，并规定对涉嫌违法行为的经营者、行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈，要求其采取措施进行整改。（第十四条、第十五条）
（四）完善法律责任，加大处罚力度。针对反垄断执法中反映出的问题，大幅提高了对相关违法行为的罚款数额，增加了对达成垄断协议的经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员的处罚规定。（第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条、第二十二条）增加了信用惩戒的规定。（第二十三条）
此外，根据机构改革情况，明确国务院市场监督管理部门作为国务院反垄断执法机构，负责反垄断统一执法工作。（第四条）为更好维护社会公共利益，规定经营者实施垄断行为，侵害社会公共利益的，人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。（第十九条）
草案和以上说明是否妥当，请审议。
全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国反垄断法》的决定
（2022年6月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过）
第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议决定对《中华人民共和国反垄断法》作如下修改：
一、将第四条修改为：“反垄断工作坚持中国共产党的领导。
“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位，制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，完善宏观调控，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。”
二、增加一条，作为第五条：“国家建立健全公平竞争审查制度。
“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。”
三、增加一条，作为第九条：“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。”
四、增加一条，作为第十一条：“国家健全完善反垄断规则制度，强化反垄断监管力量，提高监管能力和监管体系现代化水平，加强反垄断执法司法，依法公正高效审理垄断案件，健全行政执法和司法衔接机制，维护公平竞争秩序。”
五、将第十条改为第十三条,第一款修改为：“国务院反垄断执法机构负责反垄断统一执法工作。”
六、将第十三条第二款改为第十六条，第一款改为第十七条。
七、将第十四条改为第十八条，增加二款，作为第二款、第三款：“对前款第一项和第二项规定的协议，经营者能够证明其不具有排除、限制竞争效果的，不予禁止。
“经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准，并符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件的，不予禁止。”
八、增加一条，作为第十九条：“经营者不得组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助。”
九、将第十七条改为第二十二条，增加一款，作为第二款：“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。”
十、将第二十一条改为第二十六条，增加二款，作为第二款、第三款：“经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。
“经营者未依照前两款规定进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。”
十一、增加一条，作为第三十二条：“有下列情形之一的，国务院反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限，并书面通知经营者：
“（一）经营者未按照规定提交文件、资料，导致审查工作无法进行；
“（二）出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实，不经核实将导致审查工作无法进行；
“（三）需要对经营者集中附加的限制性条件进一步评估，且经营者提出中止请求。
“自中止计算审查期限的情形消除之日起，审查期限继续计算，国务院反垄断执法机构应当书面通知经营者。”
十二、增加一条，作为第三十七条：“国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率。”
十三、增加一条，作为第四十条：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争。”
十四、增加一条，作为第五十四条：“反垄断执法机构依法对涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行调查，有关单位或者个人应当配合。”
十五、增加一条，作为第五十五条：“经营者、行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，涉嫌违反本法规定的，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈，要求其提出改进措施。”
十六、将第四十六条改为第五十六条，第一款修改为：“经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款，上一年度没有销售额的，处五百万元以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处三百万元以下的罚款。经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的，可以处一百万元以下的罚款。”
增加一款，作为第二款：“经营者组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助的，适用前款规定。”
将第三款改为第四款，其中的“反垄断执法机构可以处五十万元以下的罚款”修改为“由反垄断执法机构责令改正，可以处三百万元以下的罚款”。
十七、将第四十八条改为第五十八条，修改为：“经营者违反本法规定实施集中，且具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，处上一年度销售额百分之十以下的罚款；不具有排除、限制竞争效果的，处五百万元以下的罚款。”
十八、将第五十条改为第六十条，增加一款，作为第二款：“经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的，设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。”
十九、将第五十一条改为第六十一条，在第一款最后增加“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构。”
二十、将第五十二条改为第六十二条，其中的“对个人可以处二万元以下的罚款，对单位可以处二十万元以下的罚款；情节严重的，对个人处二万元以上十万元以下的罚款，对单位处二十万元以上一百万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”修改为“对单位处上一年度销售额百分之一以下的罚款，上一年度没有销售额或者销售额难以计算的，处五百万元以下的罚款；对个人处五十万元以下的罚款”。
二十一、增加一条，作为第六十三条：“违反本法规定，情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，国务院反垄断执法机构可以在本法第五十六条、第五十七条、第五十八条、第六十二条规定的罚款数额的二倍以上五倍以下确定具体罚款数额。”
二十二、增加一条，作为第六十四条：“经营者因违反本法规定受到行政处罚的，按照国家有关规定记入信用记录，并向社会公示。”
二十三、将第五十四条改为第六十六条，修改为：“反垄断执法机构工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露执法过程中知悉的商业秘密、个人隐私和个人信息的，依法给予处分。”
二十四、增加一条，作为第六十七条：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
二十五、对部分条文作以下修改：
（一）在第一条中的“保护市场公平竞争”后增加“鼓励创新”。
（二）将第十一条改为第十四条，在“引导本行业的经营者依法竞争”后增加“合规经营”。
（三）将第十二条改为第十五条，第一款中的“其他组织”修改为“非法人组织”。
（四）将第十五条改为第二十条，其中的“不适用本法第十三条、第十四条”修改为“不适用本法第十七条、第十八条第一款、第十九条”。
（五）将第三十四条改为第四十二条，其中的“排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动”修改为“排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动”。
（六）将第三十五条改为第四十三条，其中的“排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构”修改为“排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构”。
（七）将第三十六条改为第四十四条，其中的“强制经营者从事本法规定的垄断行为”修改为“强制或者变相强制经营者从事本法规定的垄断行为”。
（八）将第三十七条改为第四十五条，在“行政机关”后增加“和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。
（九）将第四十一条改为第四十九条，在“商业秘密”后增加“个人隐私和个人信息”，将“负有保密义务”修改为“依法负有保密义务”。
（十）将第四十九条改为第五十九条，其中的“性质、程度和持续的时间”修改为“性质、程度、持续时间和消除违法行为后果的情况”。
本决定自2022年8月1日起施行。
《中华人民共和国反垄断法》根据本决定作相应修改并对条文顺序作相应调整，重新公布。
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全国人民代表大会宪法和法律委员会关于
《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》
审议结果的报告
全国人民代表大会常务委员会：
常委会第三十一次会议对反垄断法修正草案进行了初次审议。会后，法制工作委员会将修正草案印发各省（区、市）和部分较大的市人大、中央有关部门以及部分基层立法联系点、全国人大代表、研究机构等征求意见，在中国人大网全文公布修正草案征求社会公众意见。宪法和法律委员会、财政经济委员会、法制工作委员会联合召开座谈会，听取中央有关部门、全国人大代表、协会、企业、专家学者对修正草案的意见；并就修正草案的有关问题同有关方面交换意见，共同研究。宪法和法律委员会于5月17日召开会议，根据委员长会议精神、常委会组成人员审议意见和各方面的意见，对修正草案进行了逐条审议，财政经济委员会有关负责同志列席了会议，同时书面征求了最高人民法院、司法部、国家市场监督管理总局的意见。6月14日，宪法和法律委员会召开会议，再次进行了审议。宪法和法律委员会认为，为进一步预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，修改反垄断法是必要的；修正草案经过审议修改，已经比较成熟。同时，提出以下主要修改意见：
一、根据有关部门意见，增加反垄断工作坚持党的领导的规定。
二、有的常委委员和部门、单位、专家学者建议，进一步明确反垄断相关制度在平台经济领域的具体适用规则，完善修正草案的相关规定。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是将修正草案第三条第二款单独作为一条，修改为：经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法规定的垄断行为，排除、限制竞争。二是将修正草案第九条修改为：具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。
三、有的常委会组成人员和地方、部门建议规定人民法院可以对法律明示以外的垄断协议、滥用市场支配地位行为等进行认定；也有的意见提出，垄断案件的处理，政策性较强，对经济生活影响较大，由人民法院对法律明示以外的垄断行为进行认定是否合适，建议慎重研究。宪法和法律委员会经同有关方面研究后认为：人民法院审理垄断案件，在作出判决时需要对是否构成垄断行为依法作出判断，这其中包括对法律明示以外的垄断行为作出最终判断。考虑到这一问题实践探索不足，各方分歧较大，法律可只作原则规定，由有关方面通过加强行政执法与司法的衔接，在实践中进一步研究探索、凝聚共识。据此，建议将修正草案第三条中的“加强反垄断执法”修改为“加强反垄断执法司法”，并增加“依法公正高效审理垄断案件，健全行政执法和司法衔接机制”的规定。
四、修正草案第八条对垄断协议安全港规则作了规定，明确对于市场份额低于一定标准的经营者，不适用本法有关禁止垄断协议的规定。有的地方、部门、单位和专家学者建议对引入安全港规则再作斟酌；有的建议明确，对于严重限制竞争的横向垄断协议，不适用安全港规则。宪法和法律委员会经研究，建议将上述安全港规则限定适用于纵向垄断协议，明确：对经营者与交易相对人达成的垄断协议，“经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准，并符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件的，不予禁止”。
五、有的部门、单位和专家学者建议，对修正草案第十条关于未达到申报标准的经营者集中案件的调查、处理程序进一步予以完善。宪法和法律委员会经研究，建议修改为：经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报，经营者未依照规定进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。
六、修正草案第十二条规定，国务院反垄断执法机构应当依法加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查。有的地方、部门建议增加列举重点审查领域；有的常委委员和单位、专家学者提出，经营者集中审查的重点领域将随着形势变化不断调整，法律只作原则要求，为实践留出空间，更为积极稳妥。宪法和法律委员会经研究，建议修改为：国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率。
七、修正草案第十五条规定，经营者等“实施”排除、限制竞争行为的，反垄断执法机构可以进行约谈，要求其采取措施进行整改。有的地方、单位和社会公众提出，本条规定的约谈整改，实质上应属于行政措施而不是行政处罚，对象应是“涉嫌”违反本法规定的行为，建议修改相关表述予以明确。宪法和法律委员会经研究，建议修改为：经营者、行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，涉嫌违反本法规定的，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈，要求其提出改进措施。
八、修正草案第十八条第二款规定，对违法所得难以准确计算的，反垄断执法机构应当将违法所得作为确定具体罚款数额时的考虑因素。有的常委委员和地方、部门、专家学者提出，违法所得的计算问题比较复杂，建议法律中不作规定，相关问题可由执法部门依据行政处罚法有关规定在实践中具体把握。宪法和法律委员会经研究，建议删去这一规定。
九、现行反垄断法第五十三条第二款规定，除涉及经营者集中的相关决定外，对反垄断执法机构作出的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。修正草案删去了上述规定。有的单位建议恢复现行相关规定，以明确当事人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。宪法和法律委员会经研究，建议采纳这一意见。
此外，还对修正草案作了一些文字修改。
5月27日，法制工作委员会召开会议，邀请部分企业、全国人大代表、专家学者、律师、地方市场监管部门和法院等，就修正草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。总的评价是：贯彻落实党中央关于强化反垄断和防止资本无序扩张等决策部署，对现行反垄断法进行修改是必要的；修正草案在总结实践经验的基础上，完善相关制度设计，主要制度规范是可行的；修正草案充分吸收了各方面的意见，已经比较成熟。现在出台修改后的反垄断法，进一步明确有关法律规则，有利于稳定市场预期，对维护公平竞争秩序，发展统一、开放、竞争、有序的市场体系具有重要的推动作用。与会人员还对修正草案提出了一些具体修改意见，有的意见已经采纳。
宪法和法律委员会已按上述意见提出了全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国反垄断法》的决定（草案），建议提请本次常委会会议审议通过。
修改决定草案和以上报告是否妥当，请审议。
全国人民代表大会宪法和法律委员会
2022年6月21日
京公网安备 11010502049464号